Passend onderwijs

Per 1 augustus 2014 is een nieuw stelsel voor ‘passend onderwijs’ ingevoerd. Wat houdt dat in en hoe werkt passend onderwijs uit binnen het mbo?  

Passend onderwijs staat voor maatwerk in het onderwijs. In de volle breedte. Het geldt voor alle leerlingen in de leeftijd van 2 tot 23 jaar die extra ondersteuning nodig hebben, met uitzondering van studenten in het hoger onderwijs. Het heeft betrekking op alle reguliere en specifieke onderwijsvoorzieningen. Binnen het onderwijsstelsel werken scholen in het voortgezet onderwijs (zowel regulier als speciaal) met elkaar in samenwerkingsverbanden om ervoor te zorgen dat alle leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte onderwijs krijgen dat bij hen past. Onderwijs, dat hen uitdaagt, dat uitgaat van hun mogelijkheden en rekening houdt met hun beperking.

Als het gaat om passend onderwijs neemt het mbo binnen ons onderwijsstelsel een aparte positie in. Het mbo kent geen speciaal onderwijs en bood altijd naar vermogen ondersteuning aan studenten, afkomstig uit het speciaal onderwijs én regulier voortgezet onderwijs, met een ondersteuningsvraag. De Wet passend onderwijs biedt echter ook het mbo een nieuw kader voor die inspanningen.

Aanleiding: dure rugzakken

De notie dat je leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte niet aan hun lot overlaat, is niet nieuw. Door de jaren heen is een kostbaar stelsel voor extra onderwijsondersteuning opgetuigd. In de leerlinggebonden financiering (LGF) kregen leerlingen die dat nodig hadden op basis van een indicatie een persoonlijk budget toegekend (een ‘rugzak’) om aan het regulier onderwijs deel te nemen. De school kon met de LGF-gelden extra begeleiding en aanpassingen bekostigen, voor zowel de leerling als de docent. Door het steeds toenemend aantal indicaties, met name van leerlingen met gedragsproblemen, stegen de kosten in 8 jaar tijd van € 0,5 miljard naar € 3,7 miljard (Min. OCW, 2011) en werd het stelsel financieel onhoudbaar. Bovendien bracht de indicatiestelling en de daarmee gepaard gaande regelgeving veel bureaucratie met zich mee. Het moest anders, het extra ondersteunen van leerlingen moest beter en tegelijkertijd minder kostbaar. Bovendien maakte een beperkte groep aanspraak op deze LGF-ondersteuning: leerlingen met een indicatie, terwijl duidelijk was dat meer leerlingen behoefte hebben aan ondersteuning. Daarom is op 1 augustus 2014 een geheel nieuw stelsel in werking getreden: het stelsel van ‘passend onderwijs’. De LGF-middelen, het geld dat naar specialistische, ambulante begeleiders ging en het geld voor ondersteuning op reguliere scholen zijn samengevoegd en er heeft een verevening plaatsgevonden: het beschikbare budget voor extra ondersteuning is gelijkmatig verdeeld over de samenwerkingsverbanden naar rato van het totaal aantal leerlingen, onafhankelijk van het aantal indicaties. Het mbo krijgt jaarlijks een eigen budget van circa € 50 miljoen voor het bieden van passend onderwijs, dat naar eigen inzicht ingezet kan worden voor de ondersteuning van studenten die op extra ondersteuning aanspraak maken.

Het stelsel: zorgplicht voor ‘passend onderwijs’

Wat is er veranderd?

Centraal element van passend onderwijs is de zorgplicht. Die geldt voor schoolbesturen in het primair, voortgezet en speciaal onderwijs. Bij die besturen (voor de openbare basisscholen zijn dat de gemeentebesturen) ligt de verantwoordelijkheid om iedere leerling die zich bij een school aanmeldt en extra ondersteuning nodig heeft, een zo goed mogelijke plek in het onderwijs te geven. Bij de school van aanmelding of op een andere school.

De Wet passend onderwijs brengt voor het mbo geen (extra) zorgplicht mee. De mbo-instellingen vielen al onder de Wet gelijke behandeling handicap en chronische ziekte (WGBHCZ). Volgens deze wet zijn instellingen verplicht aanpassingen te doen voor studenten met een beperking. Denk bijvoorbeeld aan aanpassing van het curriculum, onderwijstijd of de wijze van examinering. Dit mag echter geen onevenredige belasting vormen voor de instelling en de aanpassingen mogen niet leiden tot een verlaging van het niveau of het examen. Studenten en instellingen kunnen aan het College voor de Rechten van de Mens een uitspraak of mediation vragen over kwesties rond gelijke behandeling. Studenten kunnen ook zonder tussenkomst van het College, direct naar de rechter stappen, indien zij het niet eens zijn met het besluit van de onderwijsinstelling.

Recent zijn er ontwikkelingen die passend onderwijs in het mbo verstevigen:

• Het VN-verdrag inzake mensen met een handicap, juli 2016. Met de ratificatie van dit verdrag heeft Nederland zich verbonden aan de (geleidelijke) ontwikkeling van een inclusief onderwijssysteem. De discussie en inspanningen spitsten zich door veel minder toe op de uitzondering die de student met een ondersteuningsvraag is, en veel meer op de wijze waarop eenieder wordt meegenomen in het reguliere maatschappelijk proces.
• Door wijzigingen in de WEB (Wet vroegtijdige aanmelddatum voor en toelatingsrecht tot het beroepsonderwijs, 2018), zijn studenten toelaatbaar, mits zij over de juiste vooropleiding beschikken. Dat beperkt de mogelijkheden van instellingen en opleidingen zelf te bepalen wie zij aannemen en ondersteuning bieden. Mocht de opleiding van mening zijn dat een opleiding voor de student in kwestie niet haalbaar is vanwege zijn ondersteuningsvraag, dan kunnen zij de student hierin adviseren, niet de toegang weigeren. Voorop staat niet óf maar hóe de ondersteuning wordt geboden.

Beide ontwikkelingen bieden meer context aan de breed gevoelde maatschappelijk wens mensen met een beperking c.q. ondersteuningsvraag op alle levensgebieden actief te laten participeren, om te voorkomen dat deze groep, tegen aanzienlijke maatschappelijke kosten, langs de kant komt te staan.

Passend onderwijs in het mbo

Mbo-instellingen zijn nu zelf verantwoordelijk voor het organiseren en vormgeven van hun ondersteuningsaanbod. Ze stellen de extra ondersteuning en begeleiding van studenten met een extra ondersteunings- of begeleidingsbehoefte vast, organiseren deze en geven ze vorm.

Passend onderwijs in het mbo stelt de volgende eisen aan de zorgstructuur van de onderwijsinstellingen:

• Scholen moeten het aanbod van extra begeleiding en ondersteuning transparant formuleren en openbaar maken. Welke ondersteuning is opgenomen in het ondersteuningsaanbod is te vinden op de website van de instelling. Bij de keuze voor een opleiding krijgen student en ouder(s) daarmee direct een beeld of een bepaalde vorm van ondersteuning tot het reguliere aanbod van een school behoort. Als de ondersteuningsvraag onevenredig zwaar is voor de school, dan hoeft de school die ondersteuning niet te bieden. Voorafgaand aan die beslissing moet echter gedegen onderzoek hebben plaatsgevonden.
• De intake heeft, ook na invoering van de Wet vroegtijdige aanmelddatum en toelatingsrecht, aan belang gewonnen door een betere samenwerking met het voorliggend onderwijs en informatieoverdracht naar het mbo. Direct bij die intake kan duidelijk worden of er sprake is van een goede match tussen de student en de gekozen opleiding, en kunnen afspraken worden gemaakt over de aard en vorm van de ondersteuning.
• Gemaakte afspraken over de extra ondersteuning tussen school en student worden vastgelegd in de bijlage bij de onderwijsovereenkomst. In de Kamerbrief over onderwijsovereenkomst mbo van 27 februari 2019 geeft de minister aan voornemens te zijn de onderwijsovereenkomst in zijn huidige vorm af te schaffen en de positie van mbo-studenten via de wet te versterken en om ook de zorgplicht die mbo-scholen hebben, op te nemen in de WEB. Waarbij scholen de mogelijkheid behouden om zowel algemene voorwaarden op te stellen als individuele maatwerkafspraken te maken. De voorgenomen afschaffing van de onderwijsovereenkomst roept de vraag op welke alternatieve vorm van borging van passend onderwijs-afspraken geschikt is. Vastlegde afspraken in enige vorm bieden alle betrokken partijen houvast.
• Instellingen verantwoorden zich in hun jaarverslag (geïntegreerd jaardocument) over hoe zij vorm geven aan passend onderwijs.

Zorgstructuur in mbo-instellingen

Mbo-instellingen hebben veelal hun interne zorgstructuur opnieuw moeten vormgeven en  de samenwerking met het voortgezet onderwijs, gemeenten, UWV-werkpleinen, jeugdzorg en werkgevers versterkt. Door de invoering van passend onderwijs raakt de professionalisering van de interne zorgstructuur en de invoering van zorg- en adviesteams in een stroomversnelling. Instellingen hebben daarbij een eigen weg gekozen, waardoor die structuren van elkaar kunnen verschillen. Factoren die meespelen zijn de visie van de onderwijsinstelling op extra ondersteuning van studenten, het relatieve aantal studenten met een extra ondersteuningsvraag en de beschikbare financiële middelen.

Een aanzienlijk deel van de instellingen koos aanvankelijk voor de ‘smalle benadering’, dat wil zeggen: de instelling biedt slechts extra ondersteuning aan studenten met een gediagnosticeerde handicap. Andere instellingen kozen de ‘brede benadering’: ondersteuning wordt toegekend aan iedere studenten die extra ondersteuning behoeft. Vijf jaar na de invoering van passend onderwijs heeft de ‘brede benadering’ veel aan terrein gewonnen, blijkt uit de recente evaluatie. Soms wordt ervoor gekozen, gedreven door de administratieve ontlasting, om van een brede benadering juist te versmallen. (Eimers & Kennis, 2017).

De inbedding van de ondersteuning is ook verschillend. Sommige onderwijsinstellingen kozen voor een geïntegreerde zorgstructuur, waarbij de extra ondersteuning vrijwel geheel is geïntegreerd in het onderwijs. Docententeams voeren zowel de onderwijstaken als de ondersteuningstaken uit. Die ondersteuning wordt gedragen door zorgcoördinatoren en mentoren (SLB’ers). Andere instellingen kozen juist voor een gelaagde zorgstructuur, waarbij het onderwijs en extra ondersteuning apart zijn georganiseerd. De ondersteuningstaken liggen in dat geval bij een gespecialiseerd team passend onderwijs bestaande uit interne- en externe hulpverleners, ter ondersteuning van de student én het onderwijsteam.

Naarmate passend onderwijs evolueert groeien de twee modellen naar elkaar toe. Specialisten zijn complementair aan de ondersteuning door docenten. Specialisten ondersteunen onderwijsteams bij het ontwikkelen van de handelingsbekwaamheid bij zeer uiteenlopende ondersteuningsvragen, en maken regelmatig ook deel uit van het onderwijsteam. Er is in het algemeen een toenemende aandacht voor de versterking van de basisondersteuning in het primaire proces. Dat sluit goed aan bij een van de oorspronkelijke doelen van passend onderwijs, namelijk: het bieden van een gevarieerd pedagogisch-didactisch repertoire waarmee alle studenten uit de voeten kunnen.

Zorgcoördinator

De spil van de zorgstructuur binnen een opleiding is de zorgcoördinator. Alle mbo-instellingen hebben een of meer zorgcoördinatoren in dienst. De zorgcoördinator is het aanspreekpunt voor de inhoud, de kwaliteit en de organisatie van de interne extra ondersteuning van leerlingen (Van der Steenhoven, Brinkman, & Van Veen, 2011). De zorgcoördinator heeft een sleutelrol in de signalering en verwijzing van studenten in de richting van de juiste ondersteuning.

Zorg- en adviesteam

Om de schoolinterne extra ondersteuning van studenten af te stemmen op de externe ondersteuning van studenten, hebben alle mbo-instellingen ten minste één zorg- en adviesteam ingesteld, kortweg aangeduid met ZAT. In zo’n team werken scholen en externe hulpverleners samen om problemen van jongeren vroeg te signaleren, te bespreken en passende hulp in te schakelen. Die gemengde samenstelling heeft grote voordelen. Docenten en studieloopbaanbegeleiders zijn vaak de eersten die signaleren dat een leerling extra ondersteuning nodig heeft. Zorgverleners in de jeugdzorg kunnen vanuit hun expertise advies geven over een passende aanpak.

Zorgprofessionals en scholen werken samen in een zorg- en adviesteam (ZAT) om problemen van jongeren vroeg te signaleren, te bespreken en passende hulp in te schakelen. Docenten en andere onderwijsprofessionals zijn vaak de eersten die signaleren dat een leerling extra zorg of ondersteuning nodig heeft. Zorgverleners in de jeugdzorg kunnen vanuit hun expertise advies geven over een passende aanpak.

De samenstelling van de zorg- en adviesteams kan per regio en per onderwijssector verschillen. Van een zorg- en adviesteam maken minimaal de volgende partijen deel uit:

• Onderwijsprofessionals: docenten, studieloopbaanbegeleiders, zorgcoördinator, specialisten passend onderwijs
• Bureau Jeugdzorg
• Maatschappelijk werk
• Jeugdgezondheidszorg
• Politie
• Leerplichtambtenaar of functionaris van het Regionale meld- en coördinatiepunt voortijdig schoolverlaters (RMC) (Van der Steenhoven, Brinkman, & Van Veen, 2011).

Schoolmaatschappelijk werk

Bij de extra ondersteuning van studenten is een belangrijke rol weggelegd voor het schoolmaatschappelijk werk (SMW), een van de basisvoorzieningen in een mbo-instelling. Een schoolmaatschappelijk werker is lid van het zorg- en adviesteam (ZAT) van de instelling, waarin hij zijn specifieke deskundigheid inbrengt bij de probleemtaxatie van studenten met een ondersteuningsvraag. Ook levert hij een bijdrage aan het ontwikkelen en uitvoeren van preventieve activiteiten. SMW is een gewaardeerde schakelvoorziening voor kortdurende hulp (Kennis, Jager, & Eimers, 2018).

Het schoolmaatschappelijk werk sluit aan op de ondersteuningsvraag van de student in problematiek op het grensvlak van de thuissituatie en school. Tussen die twee kan een spanningsveld ontstaan, bijvoorbeeld als de omvang en intensiteit van de problematiek van de student te groot zijn, zoals bij verslavingsproblematiek. Komen de grenzen in zicht van de extra ondersteuning die onderwijsmedewerkers kunnen geven, dan zal de schoolmaatschappelijk werker tijdig actie ondernemen. Dat kan op verschillende manieren. Hij kan docenten en studieloopbaanbegeleiders ondersteunen in het vroegtijdig signaleren van een dergelijke situatie, bij het omgaan met en reageren op de problematiek en het adequaat doorverwijzen naar externe hulpverleners (Brinkman et al., 2010).

Het schoolmaatschappelijk werk wordt niet gefinancierd uit passend onderwijsmiddelen, maar heeft eigen gelden die bij de mbo-instellingen zijn ondergebracht bij de middelen voor kwaliteitsbeleid (nota kwaliteitsafspraken).

Binnen sommige scholen is het SWM verweven in het onderwijs. Binnen concepten als de School als Werkplaats en de Klas als Werkplaats zijn hulpverleners en welzijnswerkers op de school en in de klas/groep aanwezig  naast en samen met de docent/coach of werken slb’ers en SWM’er samen in ‘tandems’ (Kennis, Jager, & Eimers, 2018).

Externe ondersteuning van studenten

Op de meeste mbo-instellingen bieden externe hulpverleners ook preventieve diensten aan. Voorbeelden zijn verzuimbegeleiding door de GGD, een jeugdarts, schuld-hulpverleningsspreekuur en een GGZ-spreekuur. Belangrijke preventieve ondersteuning wordt verleend door bijvoorbeeld Leerplicht/RMC, (jeugd)gezondheidszorg en (jeugd-)GGZ. Voor externe ondersteuning van studenten geldt dat lichte ondersteuning breed beschikbaar en toegankelijk is en zwaardere ondersteuning alleen beschikbaar is na doorverwijzing (Van der Steenhoven, Brinkman, & Van Veen, 2011).

Regionale zorgstructuur

Naast de zorgstructuur in individuele mbo-instellingen is samenwerking in de regio van groot belang, ook in verband met de transitie van de jeugdzorg naar de gemeentes per 1 januari 2015. In de Jeugdwet zijn ook bepalingen opgenomen die gemeenten verplichten om hun plannen voor jeugdhulp te bespreken met de samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Daarbij werd het wenselijk geacht dat mbo-instellingen voor de uitvoering en inbedding van passend onderwijs aansluiting zoeken bij de bestaande samenwerkingsverbanden leerplicht en (jeugd)hulp. Zo ontstaan betere mogelijkheden om passende ondersteuning en zorg te bieden binnen de domeinen Onderwijs en Zorg. Ook kunnen beleid en aanpak tussen die domeinen in samenhang georganiseerd worden (Onderwijsraad, 2014).

Sinds 1 januari 2019 is aansluiting van het mbo bij het regionale OOGO (Op Overeenstemming Gericht Overleg), waar het samenwerkingsverband v(s)o en de jeugdzorg samen zorgen voor een dekkend aanbod, ook wettelijk verplicht voor mbo-instellingen. Zo wordt weer een stap gezet in de richting van een regionaal dekkend aanbod.

Aansluiting op de arbeidsmarkt: BPV en werk

Er is een groeiende aandacht voor het doel van het beroepsonderwijs voorbij de voordeur van het schoolgebouw: het vinden en behouden van een baan. Het onderwijs stelt zich ten doel de student op werk voor te bereiden, maar waar nodig ook te helpen bij het vinden van werk. Dat begint tijdens de opleiding bij het vinden en goed begeleiden van stages (bvp). Studenten met een ondersteuningsvraag van alle niveaus hebben recht op een goede leerplaats en begeleiding.

Bedrijven moeten bereid gevonden worden hen op te leiden. Begeleiders van de bedrijven moeten zich echter ook in staat voelen deze studenten te begeleiden. Bpv-begeleiders van de opleiding en specialisten passend onderwijs spelen hierin een belangrijke rol naar de bedrijven toe. De Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB) heeft de wettelijke opdracht voldoende en kwalitatief goede bpv-plaatsen te verzorgen, ook voor studenten met een ondersteuningsvraag.

Verder blijkt uit onderzoek dat het vinden van werk dan wel het duurzaam behouden van werk voor studenten met een ondersteuningsvraag een extra opgave is (Eimers & Raaijman, 2018). Dat geldt voor studenten van alle niveaus, ook niveau 3 en 4. Jongeren met een beperking zitten na een aantal kortdurende banen na twee jaar vaker thuis dan jongeren zonder beperking. In toenemende mate gaat er daarom aandacht naar het passend nabegeleiden van studenten, om hun kansen op de arbeidsmarkt te vergroten.

Kwetsbare jongeren

Van oudsher gaat er veel aandacht uit naar de overgangen in het onderwijs, met name naar de risico’s die overgangen met zich meebrengen voor kwetsbare jongeren: jongeren uit het vso, praktijkonderwijs, en ongediplomeerde jongeren. Deze diverse groepen stromen (vaak) eerst in de entreeopleidingen.

In 2013 komt de minister van OCW in het kader van het bevorderen van doelmatige leerwegen met nieuwe entreeopleidingen: zij schaft de drempelloze instroom op hogere niveaus af en richt op niveau 1 de zogeheten entreeopleidingin, met twee profielen: een profiel gericht op voorbereiding en instroom op de arbeidsmarkt en een profiel gericht op doorstroom in het mbo, in eerste instantie niveau 2.

Vijf jaar later constateert de Inspectie van het Onderwijs in haar Themaonderzoek Entree (Inspectie, 2018) dat de onderwijsinstellingen de arbeidsmarktroute nog beter kunnen uitwerken. In het spoor van deze ontwikkeling zien we geleidelijk aan meer hybride vormen van leren en werken, praktijk en theorie, ontstaan waarbij de ruimte in de regels wordt benut. Het onderwijs en de begeleiding van het werk vinden plaats op of nabij de werkvloer.

Het ministerie van Onderwijs neemt maatregelen om tot een meer flexibel aanbodte komen voor de kwetsbare jongeren op entreeniveau en niveau 2. Waarbij ook voor wie een diploma niet haalbaar blijkt, een certificaat op maat kan worden meegegeven. Dat maakt het voor werkgevers inzichtelijk wat een student beheerst c.q. heeft doorlopen en maakt het makkelijker op het juiste niveau weer in te stromen als de student besluit zijn studie later voor te zetten.

Enkele deskundigen:

Ton Eimers, KBA Nijmegen

Marian de Groot, ECIO/CINOP

Bronnen: