Samen werken aan volwasseneneducatie

Burgers, wij allemaal dus, moeten meedoen in de samenleving. Daar is iedereen het wel over eens. De gemeenten in Nederland hebben daarin een taak. Door decentralisatie van overheidstaken is nu ook ‘participatie’ op hun bordje komen te liggen. Sinds 2015 ontvangen de gemeenten voor hun nieuwe taken een integratie-uitkering. De volwasseneneducatie wordt in toenemende mate een onderdeel van breder participatiebeleid. Hoe gaan gemeenten dat organiseren? Welke partners nemen ze daarvoor in de arm?

Momenteel zijn gemeenten nog verplicht volwasseneneducatie in te kopen bij de roc’s. Voor inburgering is die verplichting sinds 2007 al komen te vervallen. In n 2013 heeft de minister van OCW besloten dat gemeenten ook de volledige regie krijgen over het budget voor de ‘overige’ educatie. Per 9 juli 2014 is de wet tot wijziging van onder mee de Wet participatiebudget en de Wet educatie en beroepsonderwijs gepubliceerd. Die wetswijziging houdt in dat  het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo) onder de rechtstreekse aansturing van het Rijk valt en geen gemeentelijke verantwoordelijkheid meer is. Voor de ‘overige educatie’ geldt dat de gedwongen winkelnering bij de roc’s gefaseerd wordt afgeschaft in een tijdsbestek van drie jaar.

Focus op laaggeletterdheid

Een beetje misleidend is dat ‘overige’ wel. Want de rijksoverheid heeft tegelijk bepaald dat de focus voortaan ligt op de aanpak van laaggeletterdheid, in brede zin. In 2012 is een beleid ingezet dat gericht is op het taal- en rekenniveau in alle onderwijssectoren, inclusief de volwasseneneducatie (Regeling eindtermen educatie 2013, Staatscourant 2012-26586). Daarnaast is een ‘taaleis’ voor de bijstand geïntroduceerd. Met het Actieprogramma Tel mee met Taal voor de periode 2016-2018 heeft kabinetsbeleid rond laaggeletterdheid een vervolg gekregen met twee sporen:
•    Het verbeteren van de taalbeheersing bij tenminste 45.000 Nederlanders ten behoeve van maatschappelijke participatie, waaronder arbeidsdeelname.
•    Het bereiken van 1 miljoen jonge kinderen met leesbevorderingsactiviteiten
Voor een effectieve aanpak van de laaggeletterdheid wordt het probleem aangepakt in de context waar mensen ertegenaan lopen; de domeinen gezin, arbeidsmarkt en de gezondheid(zorg). Een belangrijke actielijn hierbij is de lokale netwerkaanpak, het ondersteuningsprogramma Taal voor het Leven.

Beleidsvrijheid voor gemeenten

Ooit beschikten gemeenten over afzonderlijke middelen voor inburgering, re-integratie en volwasseneneducatie. Dat is verleden tijd. Sinds 2009 zijn de budgetten  gebundeld in het participatiebudget. De middelen voor de volwasseneneducatie zijn daarbinnen echter wel geoormerkt. En met ingang van 2013 is er geen budget meer voor inburgering, nieuwkomers zijn zelf verantwoordelijk voor hun inburgering. De doelstelling van het participatiebudget is het vergroten van de arbeidsparticipatie, inburgering en maatschappelijke participatie, liefst in een samenhangende aanpak. Maar er is ruimte om eigen beleidsafwegingen te maken, passend bij de lokale en regionale situatie. Gemeenten kiezen eigen accenten en bepalen zelf wie er voor een voorziening, opleiding of combinatie van voorzieningen in aanmerking komt.
Het educatiebudget blijft vooralsnog geoormerkt ten behoeve opleidingen Nederlandse taal en rekenen (inclusief digitale vaardigheden) voor niet-inburgeringsplichtige volwassenen. Na een evaluatie in 2017 wordt bekeken of dit budget alsnog per 2018 opgaat in het gemeentefonds.

Samenwerkingspartners gezocht

Het ondersteuningsprogramma Taal voor het Leven helpt gemeenten en organisaties die aan de slag willen met de aanpak van laaggeletterdheid. Gemeenten hebben een centrale rol in de lokale aanpak ondersteunt gemeenten bij de opbouw van een sterke(re) lokale infrastructuur. Daarnaast kan het programma helpen om op effectieve wijze de doelgroep te vinden, op te leiden en te volgen in haar voortgang op taal- en participatieniveau.
Een behoorlijke diversiteit in aanbieders is wenselijk. Om maatwerk mogelijk te maken, maar ook omdat de volwasseneneducatie steeds meer verweven raakt met andere beleidsterreinen, zoals het regionaal arbeidsmarktbeleid, sectoraal loopbaanbeleid en welzijn. Een adequate infrastructuur omvat daarom naast publiek bekostigde onderwijsinstellingen allerlei private scholingsaanbieders, sociale partners, vrijwilligersorganisaties, bibliotheken en maatschappelijke organisaties zoals welzijnsorganisaties, gezondheidscentra en woningcorporaties.

Een variëteit in aanbieders is om nog een andere reden van belang. Vooral de groep laaggeletterden is namelijk niet eenvoudig te bereiken (Fouarge et al., 2011; Buisman et al., 2013). Met name maatschappelijke organisaties kunnen helpen bij het opsporen en bereiken ervan. Juist ook omdat problemen met laaggeletterdheid het eerst in de directe omgeving worden opgemerkt.

Samenwerkingspartners kunnen gedefinieerde trajecten voor hun rekening nemen. Maar dat niet alleen. Ze zijn bij uitstek in staat effectieve (non-formele) leeromgevingen te creëren die aansluiten bij de dagelijkse leefwereld, problematiek en behoeften van de doelgroep.

Klik hier voor enkele voorbeelden van de manier waarop samenwerkingspartners een bijdrage leveren aan de aanpak van laaggeletterdheid.

Essentieel bij dit alles is een goede analyse van (sub)doelgroepen. Het is de basis voor een fijnmazige, gedifferentieerde aanpak van laaggeletterdheid en participatie. Een aanpak die rekening houdt met uiteenlopende kenmerken en motieven van deze groepen.

Trends in de uitvoering: meer voor minder

Educatie kan een duurzaam effect hebben op het beter persoonlijk en maatschappelijk functioneren van volwassenen en daarmee bijdragen aan sociale inclusie (De Greef, 2012). Onderzoek naar educatietrajecten (Steehouder & Tijssen, 2011) laat de volgende trends zien:
•    De inzet van digitale leermiddelen helpt doelgroepen voor het participatiebeleid beter te bereiken. Anders dan vaak gedacht is er geen sprake van een digitale kloof.
•    De aanpak van laaggeletterdheid vraagt meer dan specifieke onderwijskundige expertise. Het gaat om een breder, maatschappelijk thema dat onder invloed van het landelijk beleid steeds vaker op de bestuurlijke agenda staat van private en publieke partijen en organisaties.
•    Budgetkortingen nopen gemeenten tot herziening van het participatiebeleid. Dat vertaalt zich in een verminderde inkoop van educatietrajecten. Ook wordt gekeken naar kostenbesparing bij formele trajecten, bijvoorbeeld door het ‘indikken’ van de geografische spreiding, digitalisering en de inschakeling van vrijwilligers en sociale verbanden in de ondersteuning en begeleiding.
•    Gemeenten letten vaker op (de meetbaarheid van) de effecten van het aanbod en vergelijken de verschillende aanbieders op dit punt. Aanbieders zullen meer moeten concurreren op effectiviteit en efficiency.
•     Taalakkoorden met werkgevers, ingebed in regionale (arbeidsmarkt) akkoorden, zijn eveneens een actielijn in het programma Tel mee met Taal. De inbedding van dit beleid in cao-afspraken en de vertaling op het niveau van de bedrijven en in de werkprocessen van de verschillende organisaties, is nog voor verbetering vatbaar.

Goed samenspel via ketenaanpak

Een goed participatiebeleid vergt een brede visie van gemeenten op het belang van geletterdheid. Voorkomen, of in elke geval: verminderen van laaggeletterdheid, zorgt ervoor dat minder jongeren zonder diploma de school verlaten, dat mensen minder snel hun baan verliezen, beter kunnen meedoen in de samenleving en gezonder leven. Louter positieve effecten dus. En die rechtvaardigen een stevige beleidsinzet: een zogenoemde ketenaanpak, waarbij afstemming is in de keten van actoren die allen betrokken zijn bij de aanpak van laaggeletterdheid gedurende de hele loopbaan van de burger, van peuter tot werknemer.

Die aanpak moet gestalte krijgen in het samenspel van gemeente en partners zoals scholen, werkgevers, bibliotheken en maatschappelijke organisaties. Vooral grotere gemeenten hebben wat dit betreft meer mogelijkheden. Zij hebben grotere financiële slagkracht en zijn vaak als centrumgemeente toonaangevend voor de kleinere gemeenten in de regio. Daarnaast is het probleem van laaggeletterdheid in de grotere steden groter dan gemiddeld.

Klik hier voor een inventariserend overzicht van uitgangspunten die gemeenten hanteren bij hun aanpak van laaggeletterdheid.

Samenwerken: proces van vallen en opstaan

Een ketenaanpak staat of valt met ketensamenwerking. Ook in het participatiebeleid en de aanpak van laaggeletterdheid. Daar is meer voor nodig dan goede wil. Zeker als het gaat om de ‘outcome’: de tastbare resultaten voor de burger van die samenwerking. Die zijn sterk afhankelijk van de interne processen tussen de partners, zo blijkt in de praktijk.

De ervaring leert dat effectieve samenwerking een leerproces is, een proces van vallen en opstaan ook. Goede samenwerking ontwikkelt zich organisch en heeft soms vele jaren nodig om te beklijven in de primaire processen van de samenwerkingspartners. Vier groepen factoren zijn van invloed (Van Schoonhoven et al., 2012):
1.    De omstandigheden waaronder de samenwerking begint
2.    De belangen die meespelen in de samenwerking
3.    De structuur van en de sturing in de samenwerking
4.    De procesmatige kant van het samenwerken (ontwikkeling in gedrag en vaardigheden van deelnemers)

Naast deze factoren, die de effectiviteit van samenwerking beïnvloeden, constateerde Van Delden (2010) dat het samenwerkingsproces in de praktijk grofweg vijf fasen doorloopt:
•    Lering trekken
•    Doelen bepalen
•    Praktisch samenwerken
•    Structureren
•    Verbreden/verdiepen van relaties tussen partnersSoms worden de fasen in deze volgorde doorlopen, soms ook niet. Dat doen betrokkenen bijvoorbeeld eerst weer een stap terug en zetten er dan weer twee of meer vooruit. De motivatie is daarbij een bepalende factor. Dat kan een intentionele motivatie zijn: iets willen bereiken. Een tweede motivatie is de activistische: iets doen. Deze gedragsimpuls volgt vaak op de intentionele motivatie en is vooral van belang als men activiteiten wil gaan uitvoeren. Een derde motief is dat van het verbinden: de wil om door te gaan met de samenwerking en die te verstevigen. Deze vorm van motivatie is vooral van belang tijdens het structureren en verbreden van activiteiten.

Activistische professionals als succesfactor

We weten dat ‘activisme’ van professionals op de werkvloer meer invloed kan hebben op de uitkomsten van samenwerking dan sturing van bovenaf in de vorm van beleidsintenties, convenanten en financiële stimulansen (Van Delden, 2010). Maar hoe ontstaat dergelijk activisme? Valt het te sturen of te bevorderen? Cruciaal is een ‘exploratieve ontwikkelingsstrategie’: een strategie die kansrijke situaties opzoekt en sociale energie tussen de partners losmaakt. En tegelijk een uitdaging van formaat: in de aanpak voorrang geven aan professionele teams die met hun pragmatische aanpak en successen sociale energie losmaken. Energie die aanstekelijk werkt op managers en bestuurders en hen ertoe beweegt om belangenkwesties in gezamenlijkheid op te lossen. De energie komt dan van binnenuit en niet van bovenaf!

Voorbeelden van potentiële partners in de samenwerking

•    Werkgevers: zij hebben zicht op problemen met laaggeletterdheid in het dagelijkse functioneren van medewerkers. In het kader van de aanpak van laaggeletterdheid zijn er op centraal niveau afspraken gemaakt met sociale partners. Die laten zich prima op lokaal niveau uitwerken. Ook kan volwasseneneducatie op de werkplek een bijdrage leveren aan employability en een leven lang leren van werknemers.
•    Scholen en consultatiebureaus: leerkrachten en jeugdartsen zijn er bij uitstek op getraind om problemen in de cognitieve ontwikkeling van kinderen te signaleren. En kijken daarbij ook naar mogelijke oorzaken in de thuissituatie. Vooral de groep laaggeletterde vrouwen kan langs deze weg worden bereikt. Op lange termijn kunnen hierdoor leerachterstanden bij kinderen worden voorkomen.
•    Bibliotheken en trainingscentra: medewerkers van dit soort organisaties weten laaggeletterdheid te herkennen, voor zover de doelgroep hier over de vloer komt natuurlijk. Maar mogelijk kunnen zij ook een rol kunnen spelen in het bereiken van laaggeletterden.
•    Sociale netwerken: sportverenigingen en andere soorten verenigingen vormen prima kanalen om doelgroepen van volwasseneneducatie te bereiken. Dat geldt met name voor vrijwilligers binnen deze netwerken. Zij kunnen ook een rol spelen in de begeleiden van de doelgroep waar het gaat om participatie.

Aanpak van laaggeletterdheid bij gemeenten

Monitoring van de aanpak van laaggeletterdheid bij gemeenten (Geertsma et al., 2010) laat de volgende ontwikkelingen zien:
•    Specifiek gemeentelijk beleid: een meerderheid van de gemeenten vindt het ten minste nuttig om een eigen plan voor de aanpak van laaggeletterdheid op te stellen, een ‘aanvalsplan’. Dit vanwege de veelheid aan activiteiten en de noodzakelijke betrokkenheid van verschillende beleidsafdelingen en samenwerkingspartners. Een dergelijk plan helpt een duidelijk overzicht van de activiteiten te krijgen en biedt de basis om resultaatgericht aan laaggeletterdheid te werken.
•    Brede opzet aanvalsplannen: de aanvalsplannen van de meeste gemeenten zijn breed opgezet, maar het accent in de activiteiten ligt nog wel op bewustmaking en urgentiebesef rondom laaggeletterdheid in de eigen organisatie en onder burgers.
•    Nadruk op curatieve aanpak: het grootste deel van de activiteiten is gericht op de doelgroep volwassen laaggeletterden. Preventieve maatregelen tegen laaggeletterdheid, zoals leesbevordering en de aanpak van laaggeletterdheid bij kinderen, jongeren en hun ouders, komen beduidend minder vaak in de plannen voor. De preventie van laaggeletterdheid ligt in eerste instantie op het bordje van het voorschoolse, primaire, beroeps- en voortgezet onderwijs en van bibliotheken. Op het preventieve vlak van de aanpak van laaggeletterdheid kunnen gemeenten veel winnen door de regie steviger in handen te nemen.
•    Uitvoering in een breed speelveld: het merendeel van de grote gemeenten voert de aanvalsplannen zelf uit, een kleiner deel doet dit in een samenwerkingsverband met meerdere gemeenten. In de uitvoering van de plannen spelen meerdere gemeentelijke beleidsterreinen een rol: onderwijs, cultuur, participatie, zorg en welzijn en de UWV-Werkpleinen. Op deze beleidsterreinen wordt samengewerkt met verschillende partijen zoals onderwijsinstellingen, bibliotheken, gemeentelijke afdelingen Inburgering, Werk & Inkomen, Burgerzaken, consultatiebureaus en welzijns- en gezondheidsinstellingen.
•    Convenanten: ongeveer de helft van de actieve gemeenten heeft eerst onderzoek uit laten voeren naar de aard en omvang van laaggeletterdheid. Vervolgens sluiten sommige gemeenten een convenant af met verschillende samenwerkingspartners. Meestal gaat het om partijen die vanuit hun reguliere taakstelling een wezenlijke bijdrage kunnen leveren, zoals bibliotheken, welzijnswerk en de (brede) scholen.
•    Externe verantwoording: het ontbreekt de meeste gemeenten aan betrouwbare cijfers over de werkelijke deelname van inwoners uit de eigen gemeente aan educatietrajecten. De afspraken met aanbieders en de monitoring daarvan vragen om verbetering.

Op www.steunpuntve.nl  zijn ontwikkelingen in het beleid te volgen.

Enkele deskundigen

Prof. dr. Maurice de Greef, hoogleraar Onderwijs aan lager opgeleiden, Vrije Universiteit Brussel
Ina den Hollander, senior manager CINOP
Renée van Schoonhoven, onderzoeker bij Actis en bijzonder hoogleraar Onderwijsrecht met betrekking tot het beroepsonderwijs, afdeling Staats- en bestuursrecht van de Vrije Universiteit.

Bronnen